政策法规

重庆市殡葬事业发展“十三五”规划

日期:2019-12-26 点击数:4857

为推进重庆市殡葬事业科学发展,依据《重庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《重庆市民政事业发展第十三个五年规划》和《殡葬管理条例》等法规政策,结合重庆实际,制定本规划。

一、发展现状

“十二五”期间,在全市各级党委、政府的高度重视和各有关部门的共同努力下,我市殡葬事业取得了长足的发展。殡葬改革稳步推进,火化率逐步提高,设施建设步伐加快,基本殡葬服务设施进一步完善,乱埋乱葬得到有效遏止,管理体制进一步理顺,服务水平得到提升,殡葬惠民政策初显成效。“十二五”末,全市火化率达到45%,新建及改迁建殡仪馆18个,新建殡仪服务站10个,新建城市公益性公墓9个、农村公益性公墓133个,主城区集中治丧率达到50%,全市节地生态安葬比例达到30%

但是,随着改革的不断深入和经济社会的快速发展,我市殡葬事业在殡葬资源配置、殡葬服务质量、殡葬救助保障、殡葬管理体制和运行机制等方面,尚不能完全满足人民群众的丧葬需求,还存在一些亟待解决的问题,主要表现在:一是火葬改革步伐迟缓,全市死亡人口火化率偏低。二是政府公共投入严重不足,基本殡葬设施建设滞后,布局不合理,设施总量不足。三是殡葬惠民政策不完善,基本殡葬公共服务均等化水平较低。四是现行殡葬法规滞后,管理体制不顺,职能部门协同监管机制不健全,殡葬管理力量薄弱,殡葬执法困难。五是殡葬服务整体水平有待提高,殡葬服务标准化、规范化建设、行业管理需要进一步加强。

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央形成的一系列治国理政新理念、新思想、新战略,为深化殡葬事业改革发展提供了科学理论指导和行动指南。“十三五”时期,全市深入贯彻落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,持续推进“科学发展、富民兴渝”,将为殡葬事业发展提供历史性机遇。发展方式转变和产业结构调整提速,增加公共产品、公共服务,将进一步夯实殡葬事业健康发展的物质基础。全面深化改革将改革发展成果更多更公平惠及全体人民。全面推进依法治市,将为殡葬法治建设提供规范和遵循。全面建成小康社会,不断提升殡葬公共服务保障水平,为殡葬事业科学发展创造了重要契机。五大功能区域发展战略深入实施,推动城乡发展一体化和基本公共服务均等化,将为建立健全殡葬基本公共服务体系提供广阔空间。

同时,随着“五位一体”总体布局纵深展开,“四个全面”战略布局协调推进,对加速殡葬改革、提升殡葬服务、强化殡葬管理、弘扬殡葬文化等工作提出了新的更高的要求,殡葬事业也面临新的挑战。一是构建基本殡葬服务体系,完善殡葬惠民政策,推进基本殡葬服务均等化,财政压力增大,迫切需要创新发展方式,积极引导社会力量参与殡葬改革,完善体制机制。二是推行节地生态安葬,较大幅度提高节地生态安葬比例,目标任务十分艰巨,迫切需要持续加强宣传教育、抓好监督指导、推动政策落实。三是新的环保标准实施,殡葬生态环保意识增强,迫切需要加大殡葬设备更新改造力度,提高殡葬生态环保水平。

综合判断,“十三五”时期全市殡葬事业发展机遇和挑战并存。我们要坚定信心、抓住机遇,加快破解发展中的难题,奋力书写殡葬事业科学发展新的篇章。

二、总体要求

(一)指导思想

以党的十八大精神为指导,坚持实行火葬,改革土葬,节约殡葬用地,革除丧葬陋俗,提倡文明节俭办丧事的殡葬改革方针,进一步深化殡葬改革,完善体制机制,强化政府兜底基本殡葬服务的责任和投入,以构建全市基本殡葬服务体系为重点,以完善惠民殡葬政策为导向,切实提高政府公共服务能力,不断满足群众基本丧葬需求,鼓励支持社会力量提供选择性殡葬服务,满足群众多层次、个性化需求,坚持发展绿色殡葬,推行文明治丧,推动生态节地安葬,实施低碳祭扫,形成殡、葬、祭协调推进,互动发展格局,以深化殡葬改革来助推五大功能区建设,促进全市经济社会持续健康发展。

(二)基本原则

公益优先,惠民殡葬。坚持基本殡葬服务公益属性,提高政府公共服务保障能力,不断满足群众基本丧葬服务需求。按照“保基本、广覆盖、多层次、可持续”原则,逐步完善惠民殡葬政策,推进基本殡葬服务均等化。

绿色生态,保护环境。树立绿色殡葬理念,充分发挥殡葬改革在建设资源节约型、环境友好型社会的重要作用。积极推广生态节地葬法,不断提高生态安葬比例。倡导文明节俭殡葬新风尚,不断提高群众绿色殡葬消费自觉性。加强殡葬设施设备改造,创新殡葬科技,不断提高节约资源、生态环保、污染物减排等方面的能力和水平。

政府主导,社会参与。发挥政府在殡葬事业发展中的主导作用,完善以公共财政为主渠道的基本殡葬服务资金保障机制。组织和动员社会力量有序参与殡葬改革,完善社会参与机制。利用和整合各种社会资源,形成政府主导、部门协调、社会参与的工作局面。

统筹兼顾,分类指导。科学统揽全市殡葬事业发展,兼顾各地经济发展水平、丧葬习俗和城镇发展实际,根据五大功能区的条件和特点,因地制宜,不断完善殡葬改革政策措施。

(三)发展目标

“十三五”期间,加快建立布局合理、功能完善、生态文明的殡葬服务体系和高效有序的殡葬管理体制、运行机制,实现基本殡葬公共服务覆盖全体城乡居民,基本形成节地生态的葬式葬法导向格局,全面建立基本殡葬救助保障制度和节地生态奖补政策,推动建立多元参与的现代殡葬综合治理体系,基本实现殡葬管理规范化、服务优质化、骨灰处理生态化、殡葬习俗文明化和殡葬设施现代化。到2020年,全市平均火化率达50%;火化设施污染排放限值达到国家标准;节地生态安葬比例达50%;主城区集中治丧率达65%,其他区县集中治丧率达40%;新建火葬殡仪馆6个,改迁建殡仪馆17个,火化炉环保改造90台,新建殡仪服务站117个,城市公益性公墓21个,乡镇村公益性公墓124个,除主城区外其他区县新建经营性公墓11(见表一)。

表一“十三五”重庆市殡葬事业发展主要指标

指标名称

目标值

指标属性

2015

2020

(预期性或约束性)

1.火化率(%

45

50

约束性

2.城镇集中治丧率(%

主城区

50

65

预期性

其他区县

(自治县)

30

40

4.节地生态葬比例(%

全市

30

50

预期性

5.公益性公墓建设数量(个)

市级

1

3

约束性

区县

18

37

约束性

乡、镇、村

168

292

约束性

6.火葬殡仪馆数量(个)

33

39

约束性

7.殡仪服务站(个)

主城区

20

47

预期性

其他区县

(自治县)

36

126

注:预期性指标是政府通过综合运用各种经济杠杆和政策引导社会资源配置,努力争取实现的目标。约束性指标是政府合理配置公共资源和有效利用行政力量,确保实现的目标。

三、主要任务

(一)因地制宜协同推进殡葬改革。一是科学划分火葬区,切实提高火化率。各区县要根据人口密度、交通状况、生态条件、设施配置和群众接受程度,科学划分火葬区和土葬改革区,并根据区域经济发展和城市化进程等客观变化,及时调整。火葬区,遗体必须实行火葬,在土葬改革区内,应积极引导群众对死亡人员实行火化,及时划定火葬区,推行火葬。已建成火葬殡仪馆的,应逐步缩小土葬改革区。二是推行生态安葬,规范安葬行为。在火葬区,骨灰应当在公墓安葬或殡葬服务单位安放。在土葬改革区,遗体应当在公墓或集中安葬点安葬。各地应结合实际,研究制定节地生态安葬标准,严格控制墓穴式安葬公墓的数量和占地面积,积极推广骨灰存放、壁葬、树葬、花葬、散撒及遗体深埋不留坟头等节地生态葬法,不断提高生态安葬比例,降低资源消费,倡导遗体捐献和不保留骨灰。三是实施文明治丧,提升城市形象。在火葬区,必须在殡仪馆、殡仪服务站开展治丧活动,在土葬改革区,区县政府所在地的街、镇均为文明治丧示范区,应推行文明治丧,禁止乱搭灵棚、噪声扰民。大力引导群众文明治丧、低碳祭扫,制止重殓厚葬、大操大办、愚昧低俗、污染环境等行为。殡葬服务单位要自觉履行引导群众文明节俭治丧的社会责任。

(二)加快健全完善殡葬服务设施。加快殡葬服务设施建设,构建基本殡葬服务体系是“十三五”期间的重要任务。主城各区要认真实施《主城区社会福利和殡葬设施布局规划(20152020)》,其他各区县要按照本规划要求,结合实际,制定殡葬服务设施建设规划,合理布局,严格执行殡葬设施建设规范和配置标准,完善功能。一是加快火葬殡仪馆建设。新建大足、潼南、巫溪、石柱、酉阳、彭水6个区县火葬殡仪馆;指导城口县通过原址改建殡仪馆增添火葬设施;督促荣昌区尽快恢复火葬殡仪馆功能;在建火葬殡仪馆要抓紧建设,尽快完工并投入使用,确保除主城区外的每个区县至少有一个符合国家标准的火葬殡仪馆。已有火葬殡仪馆的区县要对陈旧落后、污染超标的火化炉、冷藏棺柜、殡仪专用车等设施进行更新改造(见表二)。二是加快殡仪服务站建设。主城各区原则上按照每30万人口、其它区县城区按照每15万人口的标准,进行规划布局,建设一处规范化的殡仪服务站;人口稠密和交通方便的乡镇也应当规划建设殡仪服务站,推动文明治丧,满足群众治丧的需求(见表二)。殡仪服务站新建、改建、扩建和迁建工程项目的建设要严格按照重庆市地方标准《殡仪服务站建设规范》执行。三是加快公益性公墓建设。加快推进市、区县、乡镇城市公益性公墓和农村公益性公墓建设,鼓励乡镇、村建设公益性骨灰堂和集中安葬点。公益性公墓新建、改建、扩建和迁建工程项目的建设要严格按照重庆市地方标准《公益性公墓建设规范》执行。到2020年基本形成较为健全的市、区县、乡镇、村四级公益性安葬服务设施网络。“十三五”期间,新建城市公益性公墓21个,乡镇、村公益性公墓124个(见表三)。四是有控制地发展经营性公墓。根据城市化进程和长远发展,兼顾人民群众多元化的安葬需求,合理布局规模适度的经营性公墓,经营性公墓新建、改建、扩建和迁建工程项目的建设要严格按照重庆市地方标准《经营性公墓建设规范》执行。主城区严格控制经营性公墓发展,按照《主城区社会福利和殡葬设施布局规划(2015-2020)》审批新建、改(扩)、迁建经营性公墓;特殊情况经市政府同意也可批建。“十三五”期间,除主城区外其他区县新建经营性公墓11个,改扩建2个,迁建1个(见表三)。

表二“十三五”重庆市殡仪馆、殡仪服务站设施建设规划表

序号

区县

火葬殡仪馆(个)

殡仪服务站(个)

新建

改(扩)

迁建

火化炉

改造

新建

改(扩)

迁建


市级


1


6




1

万州区



1

13

4



2

黔江区





1



3

涪陵区



1


1



4

渝中区





1



5

大渡口区





1



6

江北区





1



7

沙坪坝区




1

2



8

九龙坡区


1


4

4



9

南岸区



1

8

1



10

北碚区



1

9

6



11

渝北区


1



4

2

1

12

巴南区




4

7



13

长寿区




6

3



14

江津区





2



15

合川区





4



16

永川区



1


4



17

南川区


1


3




18

綦江区


1


2

1



19

大足区

1



3

2



20

璧山区



1

4

2



21

铜梁区



1


2



22

潼南区

1



4




23

荣昌区


1


2




24

开州区




1

14



25

梁平区


1


1

1



26

武隆区




3

5



27

城口县


1


1

1



28

丰都县


1


2

10



29

垫江县




2


1


30

忠县





5



31

云阳县



1

3

5



32

奉节县




1

2



33

巫山县




2




34

巫溪县

1







35

石柱县

1




2



36

秀山县





5



37

酉阳县

1



3

4



38

彭水县

1



2

2



39

两江新区





6



40

万盛经开区





2

1


合计

6

9

8

90

117

4

1

 

表三“十三五”重庆市公墓建设规划表

序号

区县

经营性公墓(个)

城市公益性公墓(个)

乡、镇、村公益性公墓(个)

新建

改(扩)

迁建

新建

改(扩)

迁建

新建

改(扩)

迁建


市级




2






1

万州区




1






2

黔江区




1



3



3

涪陵区

1









4

渝中区










5

大渡口区










6

江北区










7

沙坪坝区










8

九龙坡区










9

南岸区







1



10

北碚区










11

渝北区










12

巴南区










13

长寿区

1



1



3

2


14

江津区

1



1



5



15

合川区

1



1



4



16

永川区

1



1



3



17

南川区

1



1






18

綦江区

1



1




2


19

大足区




1



1



20

璧山区

1






2



21

铜梁区




1



9



22

潼南区

1



1






23

荣昌区




1



3



24

开州区







6



25

梁平区







12



26

武隆区


1



1


3



27

城口县




1



6



28

丰都县

1









29

垫江县







15



30

忠县


1





2

1


31

开州区







6



32

云阳县



1




10



33

奉节县




1



3



34

巫山县




1



9



35

巫溪县




1



4



36

石柱县





1


1



37

秀山县




1



10



38

酉阳县




1



5



39

彭水县

1



1



3



40

万盛经开区







1



合计

11

2

1

21

2


124

5


(三)进一步完善惠民殡葬政策充分发挥政府在保障基本殡葬公共服务中的主体地位和公办殡葬服务单位在提供基本殡葬公共服务中的主导作用,按照保障基本、覆盖城乡、持续发展、适度普惠的原则,在我市现有惠民殡葬政策基础上,着力从“扩面、增项、提标”上下功夫,逐步将遗体接运、守灵基本服务、火化、骨灰寄存等基本殡葬公共服务纳入政府保障范围,逐步推进基本殡葬服务均等化,将惠民殡葬政策扩大到全市城乡居民。土葬改革区各区县要参照《关于免除城乡困难群众基本丧葬服务费的通知》(渝民发〔2009134号)制定免除困难群众基本丧葬费的办法,市财政对贫困县给予适当补助。探索建立殡葬改革激励引导机制,对实行生态安葬或不保留骨灰的,以及土葬改革区自愿火化的,研究制定奖补政策。鼓励各地结合实际,出台推行火化、集中文明治丧、节地生态安葬等促进殡葬改革的奖励措施,提高惠民殡葬标准。

(四)不断提高殡葬服务水平合理界定基本殡葬服务和选择性殡葬服务范围,确保政府基本公共服务不缺位、选择性服务市场供给行为不失范。大力推行殡葬服务标准化管理,全面实施国家行业标准和重庆地方标准,提高专业化、规范化水平。加快殡葬服务信息化建设,健全殡葬公共服务信息平台,规范基本服务流程,简化窗口办理手续,优化惠民减免结算环节,科学保管服务信息档案。不断完善市“96000”殡葬服务热线功能,逐步将其功能拓展到主城以外区县,确保广大群众得到及时、便捷、优质、高效的服务。加强殡葬服务单位管理,强化技能培训,不断创新服务方式、优化服务流程、丰富服务内容,提高服务质量。推行公开公示制度,公开服务项目和收费标准,严格执行殡葬物价政策,严禁任何形式捆绑强制或误导消费,坚决纠正利用行业特殊性损害群众利益的问题,切实维护群众基本殡葬权益。

(五)进一步完善殡葬管理把殡葬工作纳入政府目标管理和绩效考核,建立健全组织领导机制。从行政权力履行、职责分工和殡葬改革实际出发,探索建立完善殡葬工作协调机制。继续推进政事分开、管办分离改革和分类推进殡葬服务事业单位改革。坚持火葬殡仪馆由政府举办和管理,对由社会资本建设的火葬殡仪馆,应采取政府赎买的方式,逐步收归国有。加强殡葬行业自律,充分发挥殡葬行业协会提供服务、反映诉求、规范行为的作用。加快殡葬法制建设,国务院《殡葬管理条例》修订出台后,适时启动重庆市殡葬管理条例修订工作,结合重庆实际,加快相应配套性政策创制,研究制定相关殡葬行政许可、惠民政策、公墓管理、文明治丧、殡葬服务管理、地方标准等规范性文件,不断完善殡葬政策法规,坚持依法管理,依法行政。

(六)加强殡葬重点事务监管加强经营性公墓管理,严格依法审批许可,严禁擅自扩大建设用地规模,严禁炒买炒卖墓穴、骨灰格位,严禁建售超面积、豪华墓位。加强城市公益性公墓建设管理,坚持政府投资建设,实行定价管理,确保公益属性。强化公墓维护管理费使用情况的监管。加强对农村公益性公墓的监管,严禁对外销售牟利。着力治理乱埋乱葬、大墓豪华墓、骨灰装棺再葬。加强文明治丧管理,着力治理占道乱搭灵棚、非法运输遗体以及污染环境等行为。加强殡葬价格监管,全面实施价格公示制度,规范殡葬收费行为。依法查处肆意抬高服务价格、销售假冒伪劣用品、欺骗坑害消费者等行为。

(七)推进殡葬能力建设。一是加强殡葬标准化建设,以支架性标准为重点,逐步完善基础、方法、设施、服务、用品、管理等方面标准相配套的殡葬标准体系,提高服务水平。二是加强殡葬科技、文化研究,与相关高等院校、科研单位合作,积极开展殡葬科技、文化研究工作,围绕遗体火化、防腐整容、生态安葬等重点领域攻关,注重殡葬科技创新和成果转化,带动提升殡葬服务科技水平,加强殡葬社会习俗研究,挖掘殡葬文化底蕴,提高殡葬服务文化含量。三是健全殡葬应急机制,制定殡葬应急管理制度和重大事件应急预案,建立殡葬应急服务队伍,明确职责任务,配备遗体接运、冷藏、车载火化机等殡葬应急服务设备,满足应急服务保障。

四、保障措施

(一)健全工作机制。建立健全殡葬改革工作联系会议制度,完善殡葬改革协调联动机制。各级政府及部门要按照属地管理原则,做好本辖区的殡葬改革工作。民政部门要强化殡葬事务管理、监督检查,牵头做好相关协调工作;发展改革委、规划部门要做好基本殡葬服务设施建设的规划、立项工作;国土、林业部门应加强对基本殡葬服务设施建设用地支持,依法查处非法占地建墓行为;物价部门要加强殡葬价格管理,依法查处乱收费行为;公安、市政管理部门要依法制止和查处丧事中的占道搭设灵棚、噪声扰民、沿街抛撒冥钱、燃放鞭炮等违法行为;交通管理部门要查处非法运尸车辆;工商部门要查处非法制造、经营丧葬用品,无照从事殡葬服务等违规行为;卫生计生部门要加强太平间监管,规范医院死亡人员遗体处置程序,严防遗体非法外运;人力社保部门要加强丧葬费和抚恤金管理,不得发放火葬区违规土葬人员的丧葬费和一次性抚恤金;纪检监察部门要严肃查处党员干部在丧事活动中的违规违纪行为。

(二)加大投入保障各级政府要建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制,将基本殡葬服务纳入地方财政预算,重点加强殡仪馆、城市公益性公墓等设施建设和惠民殡葬投入力度。各地要通过财政预算安排、福利彩票公益金投入、社会捐助等多种渠道筹集资金,加大公益性殡葬设施建设、殡葬救助保障、殡葬改革宣传和殡葬执法等专项经费投入,改善殡葬服务管理条件,提高公共服务能力。市级将通过以奖代补方式对区县公益性殡葬服务设施建设给予一定资助。要加强殡葬资金使用管理,确保专款专用。

(三)强化宣传引导各地各部门要加大宣传力度,以党员干部带头推动殡葬改革为引领,不断提高广大群众参与殡葬改革的自觉性。探索推广满足人民群众缅怀先人、慎终追远的先进殡葬习俗和殡葬文化,充分利用各种媒体和传播手段,深入宣传殡葬法规政策,普及科学知识,倡导厚养薄葬、文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚。大力宣传推动殡葬改革的先进典型,传播正能量。充分发挥媒体监督作用,曝光负面案例,为深化殡葬改革营造良好氛围。


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